根據(jù)官方發(fā)布的消息，廣州市國土房管局將被分拆為“國土資源”和“房屋管理”兩部分，前者與規(guī)劃局一同組并“廣州市國土資源和規(guī)劃委員會(huì)”，后者與建委組并“廣州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)”。從1992年國土局和房管局合署辦公，到2001年合并礦產(chǎn)資源職能并正名為“國土資源和房屋管理局”，再到如今分拆重組，22年歷史的廣州市國土房管局最終雨打風(fēng)吹去。
已經(jīng)落馬的市國土房市管局原局長李俊夫曾被詬病為“集國土房管、三舊改造、住房保障、土發(fā)中心‘四權(quán)合一’的末代國土局長，然而，這次廣州城建系統(tǒng)的權(quán)力重構(gòu)會(huì)使職能部門的權(quán)力減少嗎？南都記者采訪多名業(yè)內(nèi)人士都表示，國土、規(guī)劃合并權(quán)力很大，關(guān)鍵是看監(jiān)督機(jī)制如何對權(quán)力進(jìn)行約束。
計(jì)委時(shí)代
1977年之前的廣州城建，建設(shè)城市的主要職能來自兩個(gè)部門：一是廣州市計(jì)劃委員會(huì)(下文簡稱“計(jì)委”)，二是廣州市城市建設(shè)委員會(huì)，此外，房屋管理部門可以溯源至解放前，早期叫廣州市地政局，后來叫廣州市房地產(chǎn)管理局。
廣州市規(guī)劃局前局長、廣州市規(guī)委會(huì)委員施紅平在城建系統(tǒng)工作至今已超過40年，他說，那個(gè)年代，計(jì)委是市政府第一大委，“那時(shí)的計(jì)劃委員會(huì)管理范圍連財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、城建什么都包括，管計(jì)劃、管項(xiàng)目、管三大材料的指標(biāo)，水泥鋼材木材都是國家控制的，那時(shí)你有錢也不行，給城市多少，都要計(jì)劃分配，因?yàn)槭怯?jì)劃經(jīng)濟(jì)”。
施紅平說，到了1977年，廣州市規(guī)劃局成立，職能主要是從早期城建委剝離出來，主要由原來的規(guī)劃處和勘測處組成。官方的表述則是，當(dāng)時(shí)的規(guī)劃局“內(nèi)設(shè)政治處、辦公室、計(jì)劃財(cái)務(wù)科、規(guī)劃設(shè)計(jì)科、建筑管理科、用地管理科”。
上世紀(jì)80年代中期，隨著《土地法》的出臺(tái)和國家土地局的成立，各地的國土局也如雨后春筍般涌現(xiàn)。
“廣州市當(dāng)時(shí)不是很贊成的，因?yàn)楸緛斫ㄔO(shè)的過程是規(guī)劃局在前，房管局在后，已經(jīng)解決了問題，土地局插進(jìn)來，土地和這兩個(gè)局的關(guān)系怎么處理，當(dāng)時(shí)也有爭議。”施紅平回憶當(dāng)時(shí)成立國土局的情形。
伴隨著城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各地對土地的需求也越來越大，廣州最終也在1986年成立了國土局。但當(dāng)時(shí)國土局的管轄權(quán)主要在四縣，老八區(qū)(東山、海珠、荔灣、越秀、白云、黃埔、天河、芳村)的規(guī)劃土地管理權(quán)限仍然是規(guī)劃局來管。
1988-1989年，為了加強(qiáng)對各區(qū)城市規(guī)劃的管理，廣州市城市規(guī)劃局對機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)作了調(diào)整，設(shè)置7個(gè)處室，并成立了8個(gè)區(qū)規(guī)劃分局作為派出機(jī)構(gòu)。
國土規(guī)劃和城市規(guī)劃到底誰當(dāng)“老大”，誰服從誰，乃至到后來兩種規(guī)劃因各類“打架”導(dǎo)致規(guī)劃項(xiàng)目難以落地等各種難題出現(xiàn)，其實(shí)早在彼時(shí)國土局成立時(shí)，就已埋下伏筆。有觀察人士認(rèn)為，土規(guī)和城規(guī)打架，不是成立國土局引起的，而是規(guī)劃法、土地法陸續(xù)出臺(tái)實(shí)施之后，從中央下來的兩套標(biāo)準(zhǔn)引起的，繼而由于分屬兩部門執(zhí)行而加劇兩規(guī)的割裂且更難調(diào)和。
國土入城
“原來城市之外的土地，包括城市里城中村的土地，都由國土局管，而國土局在和房管局合并之前，是隸屬在市農(nóng)委下管理的”，上世紀(jì)90年代曾在廣州國土系統(tǒng)工作過的房地產(chǎn)行業(yè)資深人士黎文江說，國土局成立之初，一直都是管農(nóng)村的土地規(guī)劃，城市的土地規(guī)劃由規(guī)劃局來管。
總的來說，上世紀(jì)80年代中到90年代初，國土局負(fù)責(zé)對郊縣(包括番禺、從化、增城、花都等)行使廣州市的一級(jí)土地審批權(quán)，而城市土地的審批權(quán)則在規(guī)劃局。
1992年，國土局和房管局的合并則改變了這種“城鄉(xiāng)割裂”的管理模式，而“城鄉(xiāng)土地管理不統(tǒng)一、市區(qū)農(nóng)村部分的土地管理工作薄弱”也是這次機(jī)構(gòu)改革的重要原因，這與90年代廣州城鎮(zhèn)化大步邁進(jìn)的時(shí)代背景不無相關(guān)，比如當(dāng)時(shí)仍是一片農(nóng)田的珠江新城亟待開發(fā)。
這次的改革方案有兩大動(dòng)作，一是將規(guī)劃局辦理建設(shè)用地審批劃撥的職能調(diào)入國土局，國土局可以統(tǒng)一管理全市(即包括八區(qū)和四縣)的土地資源。二是將國土局和房管局實(shí)行“一套人馬、兩塊牌子”的合署辦公(仍然用兩個(gè)圖章)。值得一提的是，在這次改革中還提出要迅速成立“廣州市土地開發(fā)中心”，“作為市區(qū)土地開發(fā)的專門性、服務(wù)性機(jī)構(gòu)”。
當(dāng)時(shí)的媒體如此描述這次國土、房管、規(guī)劃的職能重構(gòu)———有利于房屋建成之后，房屋產(chǎn)權(quán)證和土地使用權(quán)證的統(tǒng)一發(fā)放，避免由于兩證不一所帶來的矛盾，方便市民辦理登記，有利于房地產(chǎn)權(quán)屬轉(zhuǎn)讓和抵押工作的開展，有利于促進(jìn)房地產(chǎn)市場發(fā)展。
至此，國土房管局雛形已定。
這次變革讓規(guī)劃的權(quán)力更加專一，與此同時(shí)，土地法規(guī)定原來由規(guī)劃局行使的權(quán)力也移交了給國土局。上世紀(jì)90年代的廣州，一方面是房地產(chǎn)遍地開花；另一方面則是城市規(guī)劃存在一定程度的缺位。
施紅平回憶，在上世紀(jì)90年代初主政者的“規(guī)劃要松綁、權(quán)力要下放”的決策下，各區(qū)規(guī)劃管理實(shí)行“以區(qū)政府行政領(lǐng)導(dǎo)為主、市規(guī)劃局業(yè)務(wù)指導(dǎo)的關(guān)系”，到了1996年市規(guī)劃局才恢復(fù)了對各區(qū)規(guī)劃業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。
權(quán)力變遷
有在國土房管系統(tǒng)工作多年的人士說，1992年國土局和房管局合署辦公之后的行政架構(gòu)，與目前的國土房管局基本架構(gòu)差異不大，但隨著城市發(fā)展和擴(kuò)張，部分機(jī)構(gòu)級(jí)別有所提升、人員更多、職能更加“精細(xì)化”。
這名人士舉例說，原來科級(jí)的測繪所，上調(diào)為目前正處級(jí)的廣州市房地產(chǎn)測繪院；原來科級(jí)的交易所和登記所調(diào)為正處級(jí)的廣州房地產(chǎn)交易登記中心，原來科級(jí)的廣州市房屋安全鑒定管理所調(diào)為副處級(jí)。
此外，也有個(gè)別管理機(jī)構(gòu)的調(diào)整，比如廣州市住房公積金管理中心。上世紀(jì)90年代末，國務(wù)院出臺(tái)條例規(guī)定各地的住房公積金管理中心需是“直屬人民政府的獨(dú)立事業(yè)單位”，廣州住房公積金管理中心便從國土房管局的“房改辦”獨(dú)立出來，變?yōu)閺V州市政府直管的事業(yè)單位，其級(jí)別也從原來的處級(jí)調(diào)為副局級(jí)，編制人數(shù)從成立之初的5人上升為現(xiàn)在的179人(包括外聘人員在內(nèi)更超過500人)。
而國土房管局之所以長成今天的樣子，主要源自2001年的一次調(diào)整——這次調(diào)整將原來廣州國土局、廣州房地產(chǎn)管理局“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子、合署辦公”改名為“廣州市國土資源和房屋管理局”，除了易名外，這次改革還將礦產(chǎn)資源管理辦公室的職能劃入國土房管局。
“主要就是原來國土局、房管局兩個(gè)圖章變成一個(gè)圖章了，礦產(chǎn)資源也合并進(jìn)來”，親歷這次調(diào)整的一名局內(nèi)人士回憶。
根據(jù)彼時(shí)的改革方案，這次劃入國土房管局的職能還包括：原由市建設(shè)委員會(huì)暫時(shí)承擔(dān)的住宅小區(qū)(含居住小區(qū)、住宅組團(tuán))物業(yè)管理的行政管理職能；原由市建設(shè)委員會(huì)承擔(dān)的房屋白蟻防治的行政管理職能；原市計(jì)劃委員會(huì)承擔(dān)的組織編制國土規(guī)劃的行政管理職能。而劃出的職能則是：將住房制度改革、住宅建設(shè)職能委托給市房改辦、住建辦承擔(dān)。
一分為二
根據(jù)官方發(fā)布的消息，在最新一輪的機(jī)構(gòu)調(diào)整中，現(xiàn)廣州國土房管局將被分拆為“國土資源”和“房屋管理”兩部分，前者與規(guī)劃局一同組并“廣州市國土資源和規(guī)劃委員會(huì)”，后者與建委組并“廣州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)”。
這對廣州城建系統(tǒng)的權(quán)力架構(gòu)意味著什么？業(yè)內(nèi)幾乎異口同聲點(diǎn)出其中利弊———利是：行政審批減少，行政效率更高；弊則是：權(quán)力集中，如何監(jiān)管考驗(yàn)主政者。畢竟，剛剛落馬而曾集“四權(quán)合一”的國土房管局原局長李俊夫也被詬病權(quán)力過大，與此同時(shí)，“權(quán)力大”的另一個(gè)代名詞是“責(zé)任大”。
對于這次國土規(guī)劃的合并重構(gòu)，有國土系統(tǒng)的觀察人士認(rèn)為，這至少有三方面的好處：一是，提高了行政效率，“以前選址意見書和預(yù)審意見書分在規(guī)劃國土兩個(gè)部門，現(xiàn)在跑一個(gè)部門就能搞定”；二是，對于促進(jìn)“三規(guī)合一”的落實(shí)大有好處，他舉例說，“城市規(guī)劃要建一個(gè)醫(yī)院，但是土地規(guī)劃顯示的是農(nóng)用地而非建設(shè)用地，由于兩個(gè)規(guī)劃‘打架’，土地規(guī)劃落實(shí)不了城市規(guī)劃，合并之后會(huì)大大減少這種‘項(xiàng)目落不了地’的問題了，畢竟在一個(gè)部門”；三是，節(jié)約集約用地，大大提升了城市土地的價(jià)值，“全局統(tǒng)籌布局土地規(guī)劃讓土地價(jià)值最大化”。
而對住房和建委的合并，也理順了“住房+建設(shè)”的職能垂直對應(yīng)國家住建部和省住建廳的上級(jí)部門管理關(guān)系。業(yè)內(nèi)也認(rèn)為合并將有利于房地產(chǎn)行業(yè)雙頭管理變單獨(dú)管理，徹底避免一出現(xiàn)責(zé)任事故就踢皮球的可能。
多名市建委工作人員表示，國土房管局的房地產(chǎn)行業(yè)管理職能本來就是上世紀(jì)90年代機(jī)構(gòu)改革時(shí)期從市建委劃出去的，這次合并相當(dāng)于又回到原點(diǎn)。按以前的劃分方法，原國土房管局負(fù)責(zé)全市的房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控，主要對房地產(chǎn)的交易和銷售環(huán)節(jié)，而市建委則負(fù)責(zé)對開發(fā)商的資質(zhì)、所建住宅的質(zhì)量、配套的公建設(shè)施進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)還協(xié)調(diào)盤活歷史遺留問題造成的爛尾樓。這實(shí)際上相當(dāng)于同一個(gè)房地產(chǎn)市場，卻由國土房管局和市建委兩個(gè)職能部門分別監(jiān)管，分別監(jiān)管容易造成碰到問題出現(xiàn)推諉和踢皮球的現(xiàn)象。
該人士舉例說，廣州已經(jīng)建成的眾多樓宇玻璃幕墻的安全問題，盡管此前頻頻發(fā)生樓宇玻璃幕墻墜落傷人的事故，但是追起責(zé)任來，建委說已經(jīng)建成的樓宇該由國土房管局管，而國土房管局則認(rèn)為工程質(zhì)量問題應(yīng)該由市建委管，最后由市政府出面重新厘清責(zé)任，才于兩年前將玻璃幕墻安全監(jiān)管制定的相關(guān)職責(zé)給了市建委。此外，黎文江也認(rèn)為，重組建委和房管的職能，將利于職能部門對開發(fā)商進(jìn)行統(tǒng)一管理，也利于開發(fā)商辦理各種手續(xù)。
局部重組
這次隨著國土房管局被拆分的還有現(xiàn)與之合署辦公的住房保障辦，這個(gè)有141人(含9個(gè)處室和1個(gè)事業(yè)單位)的機(jī)構(gòu)最終呈現(xiàn)何種架構(gòu)，有待“三定方案”的最終出臺(tái)才可知。
住房保障辦其實(shí)是從原來的“房改辦”和“住建辦”合并而來的，其“一把手”一直以來都由國土房管局一把手兼任，是正局級(jí)單位。
上世紀(jì)80年代以來，“房改辦”和“住建辦”的職能互相協(xié)調(diào)，前者負(fù)責(zé)單位的房改工作，后者負(fù)責(zé)早期同德圍等區(qū)域的解困房建設(shè)工作。有國土系統(tǒng)的人士清晰記得，
值得關(guān)注的是，新一輪的機(jī)構(gòu)調(diào)整將組建市的住房工程代建局，而且是市政府管理的事業(yè)單位。有業(yè)內(nèi)觀察人士分析，住房工程代建局可能將現(xiàn)在住房保障辦工程建設(shè)部分的職能納入其中，因?yàn)楦鶕?jù)此前官方消息，“駐市的住房保障辦公室，包括市的住房保障改革辦公室的行政管理職責(zé)劃入市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)”，但住房保障辦的非行政管理職責(zé)何去何從并未發(fā)布。
事實(shí)上，這次李俊夫案與住房保障辦有牽連，其中有負(fù)責(zé)保障辦工程處室的處長因涉嫌受賄犯罪已被檢察機(jī)關(guān)立案偵查，住房保障辦若最終拆分是否與李俊夫案關(guān)聯(lián)？該人士分析，目前的住房保障辦是“建管合一”的，既有監(jiān)督的行政管理職能，也有“作為官辦開發(fā)商”的具體建設(shè)實(shí)施職能。現(xiàn)在機(jī)構(gòu)重組如將住房保障工程的行政管理和建設(shè)拆分成不同的部門管理，有利于切割“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”合體的角色。
另有城建系統(tǒng)的人士認(rèn)為，建委下轄的重點(diǎn)辦或與保障辦負(fù)責(zé)工程部分的職能進(jìn)行合并，“一個(gè)單位沒必要有兩個(gè)工程隊(duì)”，該人士說，市重點(diǎn)辦與保障辦的建設(shè)功能進(jìn)行資源整合，合并為廣州市代建局也是可能的。不過，前述業(yè)內(nèi)觀察人士并不認(rèn)同這個(gè)觀點(diǎn)，他認(rèn)為管房屋和管大型市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在技術(shù)要求等方面并不相同，未必容易合一。
誰并誰 有意味
國土規(guī)劃合并不是新鮮事，早在1987年，天津就在全國范圍內(nèi)首度試水合并國土和規(guī)劃的職能，當(dāng)時(shí)廣州也提出過要合并這兩個(gè)部門的想法。
“好處就是土地的管理使用一定要符合城市的發(fā)展規(guī)劃，突出城市規(guī)劃的導(dǎo)控性，當(dāng)時(shí)廣州市面臨改革開放以后城市化大發(fā)展，我們當(dāng)然希望國土規(guī)劃合并，就不僅是把目光放到原來八個(gè)區(qū)的二三百平方公里上打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，而是真正按照中心城市的規(guī)劃構(gòu)思，向外圍合理布局發(fā)展，形成組團(tuán)式網(wǎng)絡(luò)型的生態(tài)城市格局。這首先要控制土地，有的土地要有序預(yù)征，我們還希望引進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的機(jī)制，譬如土地拍賣制度，規(guī)劃法定化，即城市規(guī)劃藍(lán)圖等，但很可惜，當(dāng)時(shí)不贊成國土規(guī)劃合并，很大的原因是怕權(quán)力過于集中”，施紅平回憶彼時(shí)的境況，“天津之后，沈陽、上海、深圳、武漢都陸續(xù)設(shè)立了規(guī)劃國土合一管理的模式，這種模式有利于城市快速城市化擴(kuò)張的需要，有利規(guī)劃導(dǎo)控效能保障”。
而縱觀現(xiàn)狀，全國各大城市在城建部門的權(quán)力架構(gòu)中采取了不同的模式：北京是“國土、住房+建設(shè)、規(guī)劃”，上海是“國土+規(guī)劃、建設(shè)+交通、住房”、深圳是“國土+規(guī)劃、建設(shè)+住房”、天津是“國土+住房、建設(shè)、規(guī)劃”。
在上述大城市中，各城選擇了“國土、規(guī)劃、住房、建設(shè)”不同的排列組合模式，“國土”作為單列部門的城市不多，大多以“國土+規(guī)劃”或“國土+住房”的模式合并成一個(gè)職能部門。此外，規(guī)劃單列為獨(dú)立職能部門的城市不少，“建設(shè)+住房”組合成一個(gè)職能部門的城市也普遍。
而且，不少城市其實(shí)都有過不同模式重新拆分又合并的經(jīng)歷，其中值得一提的是深圳和天津。深圳2001年是“規(guī)劃+國土”，2004年是“國土+住房”，2009年又回到“國土+規(guī)劃”。而全國首個(gè)“規(guī)劃+國土”的城市天津，2005年之后機(jī)構(gòu)就進(jìn)行調(diào)整，目前是“國土+住房”的模式。
除此之外，即便在相同組合的城市，有些職能的交叉也不盡相同，比如，深圳的規(guī)劃國土委把房地產(chǎn)市場管理權(quán)力握在手里，住房建設(shè)局在房屋管理這塊的職能主要是管保障房，而廣州則把住房建設(shè)管理和房地產(chǎn)市場調(diào)控的職能劃入住房建設(shè)委。
城建系統(tǒng)各類職能進(jìn)行不同的排列組合有何意味？在廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師馬向明看來，市場化程度高的城市會(huì)傾向選擇國土規(guī)劃合并，以解決“兩規(guī)打架”的問題，他說，規(guī)劃國土這兩個(gè)職能部門合并至少有2個(gè)好處：一是對統(tǒng)籌整合資源進(jìn)行城市戰(zhàn)略性、全局性發(fā)展有利；二是減少內(nèi)耗，大大提高行政效率。
城建系統(tǒng)變遷
1949年：市地政局成立，1951年更名為廣州市房地產(chǎn)管理局
1950年：市政建設(shè)計(jì)劃委員會(huì)成立
1953年：市城市建設(shè)委員會(huì)成立，其后多次更名
1977年：市城市規(guī)劃局成立(從原來的城市建設(shè)委員會(huì)剝離出來)
1986年：市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)成立
1986年：市國土局成立
1992年：市國土房地產(chǎn)管理局、市土地管理局合署辦公(一套人馬、兩塊牌子)
2001年：市國土房地產(chǎn)管理局、市土地管理局更名為“市國土資源和房屋管理局”，礦產(chǎn)資源等職能并入該局
（文章摘自《南方都市報(bào)》，采寫：南都記者 張艷芬 魏凱 周昌）
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